La Direttiva anti-SLAPP e la libertà di stampa

Nel novembre 2021, il Parlamento europeo ha invitato la Commissione a proporre un pacchetto di misure al fine di contrastare il crescente numero di azioni legali strategiche volte a bloccare la partecipazione pubblica (c.d. SLAPP, Strategic Litigation Against Public Participation). Più nel dettaglio, si tratta di azioni legali – civili, penali o amministrative – promosse nei confronti di chiunque abbia reso una dichiarazione o abbia svolto un’attività nell’esercizio della libertà di espressione e informazione, come ad esempio giornalisti e difensori dei diritti umani, con l’obiettivo di ostacolarne l’attività di informazione e limitarne la capacità di riferire su questioni di interesse pubblico.

Spesso queste azioni si presentano come azioni superficiali e prive di contenuto, basate su richieste sproporzionate e il più delle volte abusive che mirano a intimidire, screditare professionalmente e molestare i destinatari, con l’obiettivo di metterli a tacere. Proprio per questo vengono anche chiamate “querele bavaglio”, pratiche che rischiano di indebolire le basi del sistema democratico e del bene comune.

Nel contesto digitale, che favorisce la pubblicazione e diffusione di contenuti in maniera esponenziale, le SLAPP sono diventate uno strumento per scoraggiare la circolazione di materiale non gradito. Pertanto, queste azioni non riguardano più esclusivamente la diffamazione a mezzo stampa, ma assumono sempre più spesso la forma di cause per diffamazione online, violazione dei diritti della personalità e della normativa sulla protezione dei dati personali, oltre che per presunte violazioni delle regole in materia di concorrenza leale.

In Italia la situazione risulta particolarmente allarmante, dal momento che il 2024 ha registrato per il secondo anno consecutivo il maggior numero di SLAPP a livello continentale, registrandone 21 su un totale di 167 casi in Europa – come riportato dal report annuale di CASE (Coalition Against SLAPPs in Europe) e della Fondazione Daphne Caruana Galizia. Si evidenzia, inoltre, che tali dati rappresentano soltanto le iniziative SLAPP che poi si traducono in una vera e propria azione giudiziaria, senza considerare che il maggior numero di SLAPP si ferma alla fase precontenziosa.

Ad aggravare ulteriormente la situazione è il fatto che tale fenomeno si caratterizza per un marcato squilibrio di potere (anche finanziario) tra chi promuove l’azione legale e il destinatario, essendo la maggior parte di queste azioni promosse da esponenti politici, figure pubbliche di primo piano e grandi gruppi industriali.

La Direttiva (UE) 2024/1069, essendo uno strumento di armonizzazione minima, introduce un nucleo essenziale di garanzie procedurali nazionali per le controversie civili e commerciali che si qualifichino come “SLAPP”, con due limitazioni importanti: la Direttiva, infatti, da un lato si applica esclusivamente alle controversie di natura transfrontaliera (ossia a quelle che sono avviate in una giurisdizione nazionale diversa da quella in cui risiedono le parti (art. 5); dall’altro lato, la Direttiva interviene esclusivamente con riguardo alle azioni SLAPP esercitate in sede civile, con esclusione di quelle intentante in sede penale o amministrativa (art. 2).

Le SLAPP sono definite all’art.  4 della Direttiva come «procedimenti giudiziari abusivi tesi a bloccare la partecipazione pubblica»: ossia «procedimenti giudiziari che non sono avviati per far valere o esercitare realmente un diritto, ma che hanno come finalità principale la prevenzione, la restrizione o la penalizzazione della partecipazione pubblica, spesso attraverso lo sfruttamento di una situazione di squilibrio di potere tra le parti, e che presentano domande infondate».  Il medesimo articolo 4 fornisce alcuni indici sintomatici della natura “abusiva” delle azioni intentate contro la partecipazione pubblica (come, ad esempio, la natura sproporzionata o irragionevole della domanda, la presenza di procedimenti multipli avviati dal medesimo attore in ordine a questioni simili e così via).

Con i limiti predetti, le garanzie introdotte dalla Direttiva mirano a contrastare quelle tattiche di contenzioso che vengono spesso adottate dall’attore in malafede, quali ad esempio presentare delle domande – anche parzialmente – infondate, presentare richieste di risarcimento eccessive, interrompere la causa in una fase avanzata del procedimento, o ancora, causare spese procedurali sproporzionate per il convenuto.

In particolare, le garanzie introdotte all’art. 6 della normativa possono essere ricondotte a tre principali strumenti di tutela:

1. La costituzione di una cauzione a carico dell’attore, finalizzata a coprire le spese stimate del procedimento, che possono comprendere le spese di rappresentanza legale sostenute dal convenuto, e, se previsto dal diritto nazionale, le spese relative a eventuali danni;
2. La possibilità del convenuto di chiedere il rigetto anticipato delle domande manifestamente infondate, previo esame adeguato, volte a bloccare la partecipazione pubblica, con l’attribuzione dell’onere della prova circa la fondatezza della domanda in capo all’attore;
3. La previsione di rimedi per prevenire i procedimenti giudiziari abusivi. Tra questi rientrano:
   • La possibilità di porre a carico dell’attore le spese relative al procedimento, compreso l’intero importo delle spese di rappresentanza legale sostenute dal convenuto, a meno che tale importo non sia eccessivo;
   • Il potere degli organi giurisdizionali aditi di infliggere all’attore sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive o imporre altre misure adeguate altrettanto efficaci, quali il risarcimento dei danni o la pubblicazione della decisione se previsto dal diritto nazionale.

Le suddette misure sarebbero state particolarmente utili in un recente caso che ha visto la Wikimedia Foundation coinvolta in una controversia inquadrabile come SLAPP perché volta a censurare informazioni di rilevanza pubblica riguardanti César do Paço, uomo d’affari ed ex console onorario del Portogallo. La Fondazione, infatti, si è trovata ad affrontare una causa intentata da doPaço, il quale ha contestato alla fondazione la legittimità della pagina Wikipedia a lui dedicata, riportante informazioni sulle sue affiliazioni politiche e su precedenti penali, argomenti rilevanti nell’attuale politica portoghese.

La causa è stata portata dinnanzi al giudice competente in Portogallo che in primo grado ha dato ragione alla Fondazione. Tuttavia, la decisione è stata successivamente riformata in appello, sulla base di motivi che non erano nemmeno stati formulati dalle parti. Ad oggi, i giudici portoghesi hanno condannato Wikimedia Foundation all’eliminazione delle informazioni relative a do Paço e alla rivelazione dei dati personali degli autori che avevano contribuito alla redazione di tali articoli. In questo senso, una simile censura, che colpisce informazioni attuali, rilevanti e di pubblico interesse, può costituire una minaccia per l’indipendenza editoriale della fondazione.

Una volta esauriti tutti i rimedi di giudizio previsti dall’ordinamento portoghese la Wikimedia Foundation ha dichiarato l’intenzione di portare la causa dinnanzi alla Corte europea dei diritti dell’uomo (CEDU).

Il caso assume, dunque, un rilievo che va oltre la singola controversia, poiché un possibile intervento della CEDU potrebbe contribuire a garantire una maggiore protezione contro le azioni legali SLAPP eccessivamente ampie e dissuasive all’interno dell’Ue.

Una pronuncia che sanzioni utenti e volontari di tutto il mondo semplicemente per aver riassunto e pubblicato su Wikipedia informazioni già diffuse da media accreditati – tra cui SIC, CMTV e Sábado magazine – su una figura di rilievo pubblico rischierebbe di produrre un effetto deterrente sulla libertà di espressione e di informazione. Particolarmente preoccupante sarebbe, inoltre, l’idea che ogni singolo editore volontario debba verificare integralmente tutti i contributi e le fonti precedenti di una voce prima di apportare una modifica.

Tuttavia, il limitato ambito di applicazione dei rimedi procedurali imposti dalla direttiva comporta un rischio significativo: un recepimento circoscritto al perimetro minimo della normativa europea potrebbe lasciare prive di tutela le SLAPP promosse in ambito penale ed amministrativo, come anche le controversie puramente interne. Tali restrizioni dell’ambito applicativo della direttiva si spiegano alla luce del principio di attribuzione, in virtù della quale l’Unione europea è competente esclusivamente nelle materie per cui la competenza le sia conferita dagli Stati membri. In questo senso, l’art. 81 del TFUE, quale base giuridica della Direttiva anti-SLAPP, permette l’armonizzazione della normativa degli Stati membri in ambito giudiziario soltanto “nelle materie civili con implicazioni transnazionali”. Pertanto, una previsione di rimedi sostanziali e procedurali per arginare le SLAPP in ambito penalistico o amministrativo, come anche per le cause puramente interne, può essere adottata unicamente dallo Stato membro.

In questa prospettiva, la Direttiva richiama, altresì, le Raccomandazioni (UE) 2022/758, che, ai punti 4 e 5 dei quadri applicabili, sottolineano l’importanza di introdurre garanzie procedurali che permettono il rigetto delle SLAPP anche alle controversie nazionali e penali.

Quindi, per potere garantire una tutela completa ed effettiva della libertà di espressione e di stampa, è necessario un intervento degli Stati membri che vada oltre all’implementazione minima delle disposizioni previste dalla Direttiva anti-SLAPP.

Al fine di innescare un adeguato recepimento delle garanzie contemplate dalla normativa europea, il gruppo nazionale CASE Italia ha indirizzato al ministro Nordio e al viceministro Sisto una lettera aperta ribadendo “l’importanza di introdurre nel nostro ordinamento tutele efficaci e comprensive contro tali pratiche strumentali”.

Invero, pur essendo questo un tema particolarmente rilevante, l’Italia, assieme ad altri 18 Stati membri, ha lasciato inutilmente decorrere il termine del 7 maggio 2026 per il recepimento della direttiva. Inoltre, il testo della legge di delegazione (Legge n. 36/2026, di delegazione europea 2025), approvata dal Parlamento italiano, suscita preoccupazioni perché ispirata a un recepimento ridotto all’essenziale della Direttiva, con esclusione quindi delle SLAPP puramente nazionali, oltre che quelle esercitate in sede penale ed amministrativa.

Un intervento normativo così limitato sarebbe inidoneo ad offrire un livello di protezione concreto ed effettivo a giornalisti, attivisti e chiunque denunci vicende di interesse pubblico.

Un esito di questo tipo non risolverebbe il problema strutturale delle SLAPP in Italia. Ne deriverebbe, al contrario, il mantenimento di un contesto in cui l’uso abusivo dello strumento giudiziario continuerebbe a produrre effetti dissuasivi sul dibattito pubblico, sulla libertà di espressione e sulla libertà di stampa.

Un’implementazione completa ed effettiva risulta, quindi, fondamentale per garantire un giornalismo indipendente e basato sui fatti, che contribuisca a proteggere i pilastri della democrazia, contrastando ingiustizie, chiamando i leader a rispondere alle loro azioni e consentendo ai cittadini di prendere decisioni informate.